觀點 | 解讀新《固廢法》

摘要:固體廢物污染防治一方面需要科學規制和管理,另一方面,加強統籌協調和全過程管理成為關鍵。...

固體廢物不僅具有跨部門、跨區域、跨介質的綜合性特征,而且隨人均收入增加而增長,因此,固體廢物污染防治一方面需要科學規制和管理,另一方面,加強統籌協調和全過程管理成為關鍵。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱新固廢法)充分按照中央全面依法治國委員會二次會議提出的加強立法統籌、立改廢釋并舉的要求,明確了固體廢物污染防治立法“三化”統籌原則,強化了政府統籌管理并進一步明確了各部門職責,建立了區域統籌和聯防聯控機制,強化了企業和個人的法律責任,理順了固體廢物污染防治的科學邏輯、行為準則和法律結構。這對加快完善我國生態文明制度體系、嚴明生態環境保護責任制度,推進固體廢物管理領域的治理能力和治理體系現代化,具有重要的現實意義。
 
新固廢法對加強統籌管理、嚴格法律責任有哪些新的規定和進展?
第一,明確固廢污染防治“三化”統籌原則,強化法律銜接。
 
新固廢法在總則中明確規定:“固體廢物污染防治堅持減量化、資源化和無害化的原則。任何單位和個人都應當采取措施,減少固體廢物的產生量,促進固體廢物的綜合利用,降低固體廢物的危害性”,并在后面各分章充實了相關內容。
 
例如,在第二章新增規定縣級以上人民政府應“采取有效措施減少固體廢物的產生量、促進固體廢物的綜合利用、降低固體廢物的危害性,最大限度降低固體廢物填埋量”。
在第四章生活垃圾管理部分,增加對減少燃料廢渣、產品包裝廢物等生活垃圾產生量的源頭減量化規定。
 
在第五章新增第60、61、62條,要求建立建筑垃圾分類處理制度,推進建筑垃圾源頭減量、資源化綜合利用和無害化處置等工作;第68條新增對包裝物的減量化、回收利用的規定,要求“電子商務、快遞、外賣等行業應當優先采用可重復使用、易回收利用的包裝物,優化物品包裝,減少包裝物的使用,并積極回收利用包裝物”;同時,還完善了農業固體廢物回收利用的相關規定。
 
這些修改既明確了“三化”統籌原則,又突出了固體廢物污染防治結合的基本思路,增強了固廢法與循環經濟促進法、清潔生產促進法等法律的銜接。對實現我國固體廢物污染防治從“重末端”向全過程可持續管理轉變,具有重要的統領作用,為完善固廢治理體系奠定了基本制度框架。
 
第二,強化政府統籌管理,明確各職能部門職責。
 
當前我國固體廢物管理體制涉及生態環境、發展改革、住建、工信、商務、農業農村、公安等10多個職能部門,且對于不同種類固體廢物、同種固廢的不同處理環節,其主管部門也有不同。這種“九龍治水”的管理模式,增加了固廢污染防治工作的復雜性和監管難度。
 
為解決當前固體廢物管理中統籌能力不足、部門間缺乏協調的問題,新固廢法總則第7條、第8條中明確規定,地方各級人民政府對本行政區域固體廢物污染環境防治負責,各級人民政府應當加強對固廢污染防治工作的領導,組織、協調、督促有關部門依法履行固廢污染防治監督管理職責。
 
在第四章第43條、第53條中增加規定,要求縣級以上地方人民政府應當建立生活垃圾分類工作協調機制,加強和統籌生活垃圾分類管理能力建設,統籌生活垃圾公共轉運、處理設施與前款規定的收集設施的有效銜接,并加強生活垃圾分類收運體系和再生資源回收體系在規劃、建設、運營等方面的融合。
 
同時,新固廢法還對各主管部門(如生態環境、工業和信息化、發展改革、農業農村等)在生活垃圾、工業固廢、建筑垃圾、農業固廢、危險廢物等各類固體廢物管理中的相關職責進一步予以明確。
這些規定強化了政府對固廢污染防治工作的統管職責,建立了以政府為主的統籌協調機制,由各級人民政府統一管理和協調固廢污染防治與資源化利用等工作,并明確了各分管部門的責任邊界。這有利于強化頂層設計,制定綜合、可操作、路線清晰的固體廢物綜合防治實施方案,有利于加強各部門間的統籌協調和相互配合,有助于提升各職能部門的工作效率。
 
第三,強化區域統籌,建立跨區域聯防聯控機制。
 
由于固廢管理需貫穿其從產生、收集、運輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過程,往往跨越多個行政區域,涉及生產者、運輸者、處置者等多個主體,給管理帶來很大難度。
同時,當前我國各地經濟社會發展不平衡,固廢管理配套基礎設施不完善,不少省、自治區、直轄市行政區域內的固廢產生種類、總量與其自身的資源化利用、無害化處理能力不相匹配,固廢完全限定在一定行政區內消化既不科學也不成本有效。
 
為解決上述問題,新固廢法新增固廢污染防治跨區域統籌管理的規定。
在總則第8條中明確提出:“省、自治區、直轄市之間可以協商建立跨行政區域固體廢物污染環境的聯防聯控機制,統籌規劃制定、設施建設、固體廢物轉移等工作。”
與此同時,第55條、第67條分別就生活垃圾、危險廢物處理設施建設做出規定,鼓勵相鄰地區統籌生活垃圾處理設施建設,促進生活垃圾處理設施跨行政區域共建共享;相鄰地區可開展區域合作,統籌建設區域性危險廢物集中處置設施、場所。
 
此外,針對固體廢物跨區域轉移監管,新固廢法強化移出地責任,要求轉移固體廢物跨行政區利用的,應當報固體廢物移出地生態環境主管部門備案,移出地生態環境主管部門應將備案信息通報接受地生態環境主管部門。同時,強化固體廢物跨區域轉移的信用管理,提出建立信用記錄制度等。
這些新的制度規定可有效化解當前我國固體廢物處理配套基礎設施不完善、處理能力區域供需失衡和結構性短板問題,并為加強固體廢物跨區域轉移全過程監管、增強工作效率提供了有力支撐。
 
第四,實施最嚴格法律責任,對違法行為嚴懲重罰。
 
新固廢法在法律責任專章,加大了對固廢管理不合規的處罰力度,增加了執法措施,強化處罰到人,提高了企業和個人的違法成本。
 
一、大幅提高罰款金額
例如,新固廢法第108條、第114~116條,分別對違反規定,擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮污水處理設施產生的污泥和處理后的污泥的,無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的,將境外的固體廢物輸入境內的,以及經中國過境轉移危險廢物的,處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。即最高可罰到五百萬元,這是生態環境保護相關法律中最高額度的處罰。
 
二、增加按日連續處罰規定
新增第119條,規定“單位和其他生產經營者違反本法規定排放固體廢物,受到罰款處罰,被責令改正的,依法作出處罰決定的行政機關應當組織復查,發現其繼續實施該違法行為的,依照《中華人民共和國環境保護法》的規定按日連續處罰”。
 
三、增加行政拘留懲罰措施
第120條規定,對擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物并造成嚴重后果的,在生態保護紅線、永久基本農田集中區域和其他保護區內,建設工業固廢、危廢集中貯存、利用、處置設施、場所和生活垃圾填埋場的,將危險廢物提供或者委托給無許可證的單位或者其他生產經營者堆放、利用、處置的,無許可證或者未按照許可證規定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的,未經批準擅自轉移危險廢物的,造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他嚴重后果的,對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員給予行政拘留處罰。

四、增加查封扣押規定
在第27條明確授權生態環境主管部門和其他負有固廢監管職責的部門,對可能造成證據滅失、被隱匿或者非法轉移的,以及造成或者可能造成嚴重環境污染的,可以對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設施、設備、場所、工具、物品予以查封、扣押。
這些新的規定是我國依法推動打好污染防治攻堅戰的迫切需要,也表明了對固廢違法行為的高壓監管態勢。企業應按照新規及時完善內部相關管理制度,做好固廢污染防治合規管理,以防范愈加嚴格的環境法律責任風險。
 
如何推動固廢法新規科學有效落實?
第一,夯實各方責任,完善各項制度的配套政策措施。
 
如前所述,新固廢法在明確無害化的前提下,強化了固體廢物減量化、資源化的要求。除了規定各級人民政府的責任,也進一步強化了單位和個人的責任,主要通過綜合運用經濟、行政、信息等手段,新增或完善生活垃圾處理收費制度、生產者責任延伸制度、信用機制、公眾參與等相關制度規定,以促進形成政府—企業—公眾齊抓共治的固廢污染防治體系。要科學合理地落實這些制度,一方面要因地制宜,另一方面,亟待完善相關配套政策措施。
 
以垃圾分類為例,各地區應根據本地實際,特別是固廢資源化利用、無害化處置及管理能力,科學制定分類標準和實施措施,并適時進行動態調整。
再以強化公民責任、建立生活垃圾處理收費制度為例,為確保該項制度的落實,首先需要科學制定差別化、動態化的收費標準,各地應充分結合當地經濟社會發展水平、可接受范圍等因素,既不給公眾(特別是低收入者)造成過重負擔,又能起到有效激勵作用。
 
其次,還要有與之配套的便利的分類、計量回收設施和模式,涉及分類方法、收費方式設計等諸多問題。同時,按照國際經驗,實施生活垃圾計量收費制度后,可能引起偷倒垃圾行為的發生,采取哪些措施來防范和有效監管偷倒、亂倒垃圾行為。這些具體問題需要各地因地制宜,積極探索創新。
 
對于強化固體廢物污染防治區域統籌、聯防聯控機制的落實,也需要探索配套制度和政策措施。為保障公平和合作共贏,各地可考慮綜合運用財政、經濟激勵措施等,比如,通過建立合理的固體廢物處理定價機制,或運用財政補貼、生態補償等經濟手段,探索固體廢物跨行政區域轉移處理的配套制度措施,促進跨區域固體廢物處理處置設施的共建共享。
 
第二,處理好改革的循序漸進問題。
 
新固廢法將于2020年9月1日起施行,對于一些新規定的實施,前期應避免過快和“一刀切”,堅持邊推進邊調整、循序漸進。后續配套政策制定應充分考慮經濟社會發展的客觀規律,既兼顧固體廢物污染防治目標,又不給公眾生活、企業生產經營活動帶來過大負擔,在壓實相關主體法律責任的同時,著力提高其守法能力和效力。
特別是對經濟社會發展相對落后的地區和農村,要充分利用好地方立法、行政、協商等治理工具,兼顧污染防治與經濟社會發展,謹防搞成“政治運動”,既勞民傷財,又不可持續。
 
第三,注重相關法律法規標準之間的銜接。
固體廢物的環境管理涉及資源再生、循環利用和最終處置等全過程,因此,在修改循環經濟促進法、清潔生產促進法等法律,制定危險化學品安全、資源綜合利用等相關法律法規和標準時,應充分尊重新固廢法確立的固體廢物污染防治的法制框架,運用好新固廢法提供的立法空間和制度接口,著力提升法律法規標準體系的整體效能,形成合力,不斷促進我國固體廢物環境管理領域的治理體系和治理能力現代化。
 
來源:《中國環境報》 作者:王毅 孟小燕

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